每经热评丨让行政复议成为化解行政争议的主渠道

每经特约评论员 鲁子舜
　　据报道，行政复议法修订草案日前提请十三届全国人大常委会第三十七次会议审议。修订草案扩大了行政复议受案范围，强化行政复议吸纳和化解行政争议的能力，旨在将行政复议打造成为化解行政争议的主渠道。
　　行政复议是以行政机关上下级之间的层级监督为基础，由行政机关对行政争议进行审查从而化解行政争议的法律制度。这一制度建立30多年来，在化解行政争议，保护公民、法人、其他组织合法权益方面发挥了非常重要的作用。据统计，近年来，行政复议受案量不断增加，现在每年全国各级行政复议机关受理的案件已达20万件左右。
　　不过，从实践中看，行政复议制度虽有30多年实践，但在化解行政争议方面，却依然面临“叫好不叫座”的尴尬局面。我国每年行政争议数以亿计，源于行政纠纷的信访案件少说也有几百万件，但行政复议年受理案件数量却只有20万件左右，多数基层行政复议机关受案量都远少于同级法院和信访机构。而在国外不少国家，行政复议制度基本上能够化解大多数的行政争议。
　　我国行政复议制度没有发挥应有的作用，与法律中的制度设计不科学密切相关。长期以来，由于法律不够健全，各地行政复议机构能力建设没有受到足够重视，行政复议从业人员素质不高，行政复议程序不完善不科学，行政复议决定的公信力也不高，因而，在修改行政复议法时，必须正视这些问题，对相关制度作出完善。
　　首先是要对行政复议制度科学定位。行政复议的优势是行政机关内部层级监督，方便、快捷而且具有专业性，行政复议机关可以直接撤销、变更错误的行政行为，从而方便快捷地维护行政相对人的合法权益。但当前行政复议实践中，各地行政复议机关作出复议决定的时间与法院行政诉讼相比，往往没有太大优势，而行政复议工作人员不仅没有体现出行政专业性，法治素养和独立性往往又不如法官，这是行政复议不“受宠”的重要原因。因此，在行政复议法修改时，必须突出行政复议审查的快速、便捷性，同时，又要强调行政复议机关和行政复议工作的相对独立性。
　　考虑到行政管理的专业性和复杂性，法律修改时还要进行制度设计，使参与某一具体案件的行政复议人员能体现出“行政管理专业性”，要选聘专业人员和熟悉具体业务的人员参与行政复议案件的调查审查，避免“外行审查内行”。比如，在审查消防安全方面的争议时，如果行政复议机构专职人员都不熟悉消防业务，原则上应当聘请一至两位熟悉业务的专业人士参与，从而使行政复议决定能体现专业性。单纯让行政复议机构的人员去办理专业性行政复议案件，难以避免“外行审查内行”，也无法提升行政复议水平。
　　其次，要对行政复议程序进行完善。这其中首要的是要改变传统的“书面审理为原则”的模式，修改为“当面听证调查为原则”，让各方当事人、行政纠纷相关人等坐在一起进行陈述辩论，既可以全面调查，也可以进行辩论，还可以进行协商，从而提高纠纷解决效率和质量。同时，为了打消行政复议“官官相护”的疑虑，要坚持行政复议公开原则，行政复议案件审理听证原则上可以旁听，行政复议决定书原则上向社会公开。考虑到行政纠纷的复杂性、多样性，行政复议调查审查过程中，应当鼓励进行沟通协调，如果行政争议双方能够达成一致，就可以结束行政复议程序。
　　再次，行政复议的优势是能够“案结事了”，也能够实现层级监督。因此，在行政复议完成调查、听证等程序后，行政复议机关不应当“和稀泥”，对于行政行为中的问题，应当清晰指出，对于应当改变或者撤销的，原则上应当直接改变或撤销。对于具有典型性的案例，还应当举一反三，推动相关问题的全面整改。行政复议的审查，不仅要审查行政行为的合法性，也要审查合理性。
　　从理论上讲，行政复议的制度优势是专业性强、高效便民，从这次提请审议的草案来看，修订草案距这一目标还有一些差距，从制度设计上看，行政复议的专业性、高效性仍然没有能够充分体现，行政复议的公信力仍然缺乏保障。因此，期待立法者能够深入调研，广泛听取各方意见，不断推动行政复议制度完善，使行政复议真正成为解决行政纠纷的主渠道。