每经热评｜同城化离不开政府引导和市场主导

每经特约评论员 陈宪
　　同城化是区域一体化的具体表现，同城化地区是区域一体化的核心区域。区域经济一体化，既发生在主权国家之间，也发生在一个主权国家内部各地区和城市之间。20世纪80年代以来，区域经济一体化是最具活力的经济现象之一，也是当今世界经济的一个显著特征。在主权国家之间，自由贸易区（FTA）是最具代表性的一体化制度安排。在主权国家内部，都市圈（同城化）、城市群是区域一体化的现实样态。区域一体化进程中形成的城市群、都市圈，已经逐步取代单一型城市，成为国家或区域参与全球竞争与合作的主流空间地域单元。
　　经过40多年城镇化和城市经济发展，我国传统的省域（行政区）经济正在向以中心城市为龙头的都市圈和城市群（经济区）转变。城市群、都市圈成为中国新的区域增长极。京津冀、粤港澳大湾区（珠三角）、长三角和成渝等城市群已经上升为区域一体化发展的国家战略，它们体现了改革开放空间布局的重大进步。根据上海全球城市研究院编制的《中国同城化指数2022》，中国目前的同城化地区大多集中在珠三角和长三角城市群，长株潭、成德眉资是中部和西部两个同城化地区。研究和推动区域一体化和城市集群发展，同城化是一个重要窗口和平台。
　
　同城化离不开政府引导
　　必须正确认识同城化过程中的政府作用。在我国的同城化实践中，曾经出现还可能继续出现政府推动的，以行政区划调整合并为手段的同城化。这里有两种基本情形：其一是大城市下辖的市（县级市）县改设为区，成为大城市的组成部分。过去一个时期，这种情况比较多见。其二是两个及以上并无管辖关系的城市合并，或拆分合并。前者如济南市合并莱芜市，后者如巢湖市一分为三，分别并入合肥市、芜湖市和马鞍山市。行政手段的同城化也可能产生积极的作用，但不能过高估计其作用，而且，根据现行的政策性安排，这类行政区的调整将受到限制。未来将以都市圈或城市群规划为主流，推动城市集群发展。
　　由于历史的原因，我国确有一些因行政区划导致的城市空间结构不合理情况。笔者曾撰文讨论南昌市空间结构不合理问题。在南昌都市圈的空间范围，其周边多个县市都在其他地级市的辖内。从交通连接上看，它们大多与南昌接壤，相距很近，距离行政管辖的地级市更远。以靖安县为例，它距离南昌65公里左右，距离宜春市近200公里。从经济联系上看，由于空间距离、市场流通、产业链和产业生态等方面的原因，这些县市无疑与南昌更加紧密，甚至基本形成了一体化的态势。同时，在行政区面积16.69万平方公里的江西省，省会面积7195平方公里，占比仅4.31%，在中部6省中占比最低。可见，作为省会的南昌市，其空间结构不尽合理。如果对此进行行政区划调整，是必要且可行的。当然，也可以通过编制《南昌都市圈发展规划》，优化省会发展的空间结构。
　　政府在引导同城化过程中的作用，集中体现在编制都市圈发展规划和相关专项发展规划，对同城化进程作出前瞻性安排；推动重大建设项目落地，为城市间互联互通创造有利条件；制定协同发展政策，最大限度地助力实现同城效应等方面。在这些方面，中央政府和各级地方政府都已经做了大量工作，并取得了积极的成效。
　
　同城化是市场主导进程
　　城市的经济涵义就是市场。城市间联系主要通过基础设施和市场体系，以及保障联系实现的制度安排。近40多年来，我国基础设施建设的成就有目共睹。中国的改革开放从一开始，就在不断导入市场因素和制度。放松管制，降低门槛，让要素在更大范围自由流动；营商环境建设和完善，政府“放管服”改革，推进统一大市场建设；全面深化改革，使市场在资源配置中起决定性作用，这些方面的综合作用，使区位优越、规模较大和改革先行的城市获得了发展先机。它们从集聚要素和产业，逐步走向产业和功能的溢出，与郊区和周边城市集群发展，同城化由此逐步展开和形成。可见，市场是城市间的“动脉”，市场主导是同城化的基本逻辑。
　　市场主导的力量来自产业和企业。也就是说，同城化是在产业体系扩张和产业链渗透中实现的。城市发展在以单体集聚为主的阶段，中心城市和周边城市要素和产业的关系，以集聚、吸纳和转移为主，同城化处于较低发展水平。在中心城市与周边城市集群发展的阶段，也就是形成都市圈发展格局时，要素和产业的关系则以辐射、溢出和分工为主，同城化达到较高发展水平。
　　实践和研究均表明，先进制造业在这一关系的形成与实现的过程中，有着不可替代的影响和作用。在现代产业体系和产业链的建设过程中，先进制造业中的强产业和强企业不仅是主体之一，而且对产业链延伸来说，产业体系高度化将起到决定性的作用。与此同时，统一市场体系的紧密程度大大提高。同城化往往发生在市场发育和经济发展水平较高的地区，是市场主导的一个证据。
　　促进同城化发展、增强同城化效应的关键，在于市场主导和政府引导各自的有效性以及二者的配合。同城化将带来规模效应和共享效应，实现城市的高质量发展；带来空间结构合理化，解决行政区划难以解决的问题；带来要素和产业在更大范围的自由流动，进而优化配置资源；带来社会治理和生态治理的协同和协调，谋求更高的治理水平和效果；带来基本公共服务均等化，以促进共同富裕。当然，同城化还面临很多体制性、政策性障碍，各级政府和社会各界要因势利导，积极推动其规划和建设，使同城化更好地促进区域经济增长和发展。
　　（作者为上海交通大学安泰经济与管理学院教授，上海全球城市研究院特聘研究员）