公园城市成都“示范”什么？

每经记者 江然 余蕊均 吴林静 每经编辑 杨欢
　　又一重磅国家级示范区蓝图绘定。
　　近日，国家发改委、自然资源部、住建部联合印发《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体方案》（后称《总体方案》）。此前，1月28日，示范区已获国务院批复同意，随着《总体方案》印发，成都站到了新的起点上。
　　追根溯源，成都探索公园城市建设已有四年。
　　2018年2月，习近平总书记在四川成都天府新区考察时指出，要突出公园城市特点，把生态价值考虑进去。
　　2020年1月，中央财经委员会第六次会议明确提出“支持成都建设践行新发展理念的公园城市示范区”。
　　一段时间以来，“以建成践行新发展理念的公园城市示范区为统领”的表述被频频提及，并在《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》、地方“十四五”规划纲要等多份重要文件中出现。
　　从区域发展战略看，双城经济圈的实现需要“双核引领”，公园城市示范区的建设，为成都提升发展能级、发展成为能量强大且健康的“极核城市”，指明了一条清晰的路径。而示范区建设重中之重，在于完整、准确、全面贯彻新发展理念。
　　值得注意的是，《总体方案》明确了“示范区”的发展定位——城市践行绿水青山就是金山银山理念的示范区、城市人民宜居宜业的示范区、城市治理现代化的示范区。
　　放在迈向现代化国家新征程的语境下，探索山水人城和谐相融新实践和超大特大城市转型发展新路径，成都被寄予厚望，《总体方案》希望它创新探路、形成示范。
　
　示范1　城市践行绿水青山就是金山银山理念
　公园城市不是“增绿”而已　绿色低碳引领空间、产业、交通、能源全面转型
　　《总体方案》共12000余字，提出6大方面、30条任务，描绘了一幅公园城市的理想蓝图——
　　到2035年，园中建城、城中有园、推窗见绿、出门见园的公园城市形态充分彰显，生态空间与生产生活空间衔接融合，生态产品价值实现机制全面建立，绿色低碳循环的生产生活方式和城市建设运营模式全面形成，现代化治理体系成熟定型，人民普遍享有安居乐业的幸福美好生活，山水人城和谐相融的公园城市全面建成。
　　眼下，“公园城市”正在超特大城市中“流行”。
　　去年7月，上海召开“公园城市和环城生态公园带建设推进情况”专题发布会，按照官方说法，“对照人民群众对美好生活的向往，对标伦敦、纽约、新加坡等全球城市”，上海生态空间的规模和品质还有一定差距，为此，需要完善城乡公园体系，以绿化软实力助推城市核心竞争力迈上新台阶。
　　深圳、杭州、南京、东莞等多座超特大城市也纷纷推进“公园城市”建设。
　　这种共识共建背后，暗合了人们对“诗意栖居”的共同需求。
　　“公园城市”应该怎么建？《总体方案》指出，成都作为西部地区超大城市，生态本底良好、发展活力强劲，在公园城市建设方面“开展了积极探索，形成了初步成果”，具备进一步深化示范的基础和优势。
　　数据显示，2018年至2021年底，成都全市森林覆盖率提高了1.2个百分点，达到40.3%，空气质量优良天数为新标准执行以来最高。近年来，雪山推窗可见、绿意可感可及，已成为成都人生活“标配”。
　　根据《总体方案》，“生态”被放到了首位，如何满足人民日益增长的优美生态环境需要，是示范区建设的首要任务。
　　一方面，成都将继续推进多维度全域增绿，建设以“锦江绿环”和“锦江绿轴为主体”的绿道体系，为城市“戴上绿色项链”。更重要的是，绿色低碳已开始引领这座城市的全面转型。
　　2021年底，基于过去的探索，成都酝酿出台《以实现碳达峰碳中和目标为引领优化空间产业交通能源结构促进城市绿色低碳发展的决定》——
　　提出“以实现碳达峰、碳中和目标为引领，抓住关键源头，全方位优化空间、产业、交通和能源结构，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，建设人与自然和谐共生的现代化，走出一条绿色成为普遍形态的更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的超大城市发展新路径，加快建设践行新发展理念的公园城市示范区”。
　　成都的实践也证明，公园城市建设远非“增绿”那么简单，从传统城市到公园城市的发展转变，更不是建造公园而已。它需要贯穿并融入到城市经济社会发展的方方面面，推动从理念到架构再到实践的深刻转变。
　　事实上，这才是“公园城市”的核心命题——生态文明建设与经济社会发展相得益彰。
　　用京津冀协同发展与专家咨询委员会委员、中国城市规划设计研究院原院长李晓江的话来说，成都不是要建“一个低水平的公园城市”，而是要继续发展，不断提高经济质量和生活品质，同时碳排放不增加甚至减少。
　　在他看来，城镇化转向“下半场”，人均GDP达到1万美元左右，跨越“中等收入陷阱”就成了核心命题。首先是发展模式的问题，必须从野蛮扩张的发展模式转向生态文明的发展模式，实现人与自然的和谐共生。生态文明建设、“两山”理论、公园城市，都是奔着解决“上半场”遗留的问题而来，在城镇化转型的关键时期，为城市发展提供一种新的尝试。
　
　示范2 城市人民宜居宜业
　推进产业“建圈强链”行动 实现经济活动和生态保护良性互动
　　“城市，让生活更美好”承载着普通人的朴素期待。过去十年，成都常住人口增加了582万，这些人“用脚投票”，为一座城市的吸引力写下生动注脚。
　　迈进“十四五”，成都在“休闲”“安逸”的底色之上，持续加码“美好生活”，不断丰富“宜居”内涵。《总体方案》特别强调，示范区要增强养老托育服务能力、提供优质医疗教育服务、完善住房保障体系等，开展高品质生活城市建设行动，推动公共资源科学配置和公共服务普惠共享。
　　这是现代化城市应有的模样——在追求经济效率和基础设施等“硬需求”的同时，更加关注人民获得感、幸福感、安全感等“软需求”。文件起草组相关负责人强调，“公园城市示范区”的着力点在于破解城市发展的可持续问题，“它背后的含义是如何为未来的城市树标杆、做示范。”
　　上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授陆铭认为，从空间形态上看，城市已经成了人类经济活动和自然环境之间的一种“纽带”，或者说“载体”，公园城市示范区建设就是要“在城市这个范围之内、形态之下，实现经济活动和生态保护的良性互动。”
　　他解释，在迈向现代化的今天特意强调“人”“城”“自然”的关系，就是要通过城市的发展，实现人口的集聚和对经济发展的带动，同时在这个过程中，提升环境质量、生态宜居程度，达到经济和生态之间的协调发展。
　　如他所述，这种良性互动体现在既不能像过去那样只注重GDP指标，忽略环境质量、生态保护，也不能只要生态，而不要经济发展。
　　这正是成都今年全力推进产业“建圈强链”行动的意义所在。公园城市的经济活力有多强，关键在产业——必须进一步增强产业生态集聚力、产业链建构力、高端要素运筹力，推动产业高质量发展迈上新台阶，进而为城市整体发展提供持续动能。
　　这意味着，宜居与宜业理应相辅相成、相互促进。正如《总体方案》所言，要围绕增强城市内生增长动力和可持续发展能力，健全绿色低碳循环发展的经济体系，“推动壮大优势产业、鼓励创新创业、促进充分就业相统一，使人人都有人生出彩机会。”
　　记者注意到，《总体方案》明确的4大专项行动中，对“宜业环境优化”着墨最多，涵盖绿色生产、优势产业、科技创新、技能提升、消费业态、金融服务、法治保障和双向开放等8个方面。
　　其中，示范区对绿色生产的要求颇为严格，“坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展，严格控制化石能源消费”，同时还将建设碳中和实验室和国家绿色产业示范基地。
　　随着内涵式发展路径明确，成都未来的产业方向也进一步明晰。先进制造业重在电子信息、航空航天、轨道交通、生物医药、绿色食品等，现代服务业聚焦物流、研发、设计、商务等。
　　当然，营商环境是最根本的。《总体方案》显示，示范区建设，不仅强调构建与国际通行规则相衔接的营商环境制度体系，同时还要建设国际国内开放通道，发展高水平开放平台，打造国际门户枢纽城市。换言之，营商环境要在开放中持续优化。
　　一个细节是，最高法、最高检也将加入建设队伍，“加强破产审判工作”“建设天府中央法务区”“加大制度创新力，依法推进企业合规治理”，为示范区筑强法治保障。
　
　示范3 城市治理现代化
　统筹“三生”布局 破解城市空间资源错配
　　到2035年，中国超特大城市的数量还将进一步增加，人口不断向城市聚集就意味着需求还将继续释放。在构建人与自然和谐发展的现代化建设新格局中，“城市”成为主战场，“公园城市”则是城市全面转型、迈向现代化的解题思路之一。
　　如陆铭所言，《总体方案》从概念落地到任务划定，都是基于成都的基础与特色“量身定制”的。而从探讨全局意义出发，委以成都建设践行新发展理念的公园城市示范区，是希望它能探索出一种未来城市的形态及其实现路径，解决好自身的问题，然后对其他超大特大城市形成“示范”。
　　《总体方案》从“生态”“生活”“生产”和“治理”四个维度，拆解了示范区建设的实现路径，并给出了具体任务。
　　在生态方面，着力厚植绿色生态本底、塑造公园城市优美形态；在生活方面，着力创造宜居美好生活、增进公园城市民生福祉；在生产方面，着力营造宜业优良环境、激发公园城市经济活力；在治理方面，着力健全现代治理体系、增强公园城市治理效能。
　　通过“四个着力”，实现高质量发展、高品质生活、高效能治理相结合，打造山水人城和谐相融的公园城市。
　　细品《总体方案》，“三生一治理”这一解题逻辑贯穿始终，从更深层意义上讲，这实际上是一次含义深刻的“一以贯之”，关乎破解城市发展难题。
　　2015年12月，中央城市工作会议时隔37年再次召开，首次提出要统筹“三生”布局，以求达到“生产空间集约高效”“生活空间宜居适度”“生态空间山清水秀”，提高城市发展持续性、宜居性。
　　生态、生活、生产是主体，治理是手段。在李晓江看来，城市发展模式必须“转变粗放的管理方式，通过城市现代化治理体系和治理能力的提升，从而实现‘三生’空间的配合、协调与利用”。
　　“过去我们给生产提供了大量的空间，但是生产空间被低效利用。为了腾出工业用地指标，我们又建造了不少超高层住宅。同时，我们还建了宽马路、大广场，看起来高大上，但实际利用率很低。”他表示，这些其实都是生态、生活、生产空间出现了资源错配的问题。
　　从成都实践看，2022年促进全面绿色转型的突破口，首先是“推动空间结构优化调整”，实现“三个做优做强”。
　　中心城区聚焦高端要素运筹、国际交流交往、现代服务发展、文化传承创新、时尚消费引领等核心功能，加速城市有机更新和产业重构，疏解非核心功能。
　　城市新区聚焦创新策源转化、国际门户枢纽、新兴产业集聚等核心功能，建强重大功能平台，推动职住平衡，提升人口经济承载能力。
　　郊区新城聚焦生态价值转化、促进乡村全面振兴、公园城市乡村表达、保粮稳菜等核心功能，补齐基础设施和公共服务短板，推进以人为核心的新型城镇化。
　　值得注意的是，《总体方案》对“土地”有诸多细致而明确的要求，如“严格建设用地标准控制，推动低效用地再开发”“推进‘标准地’出让改革”“推动建设用地地表、地下、地上分设使用权”等。尤为引人关注的提法是：“以国家城乡融合发展试验区成都西部片区为重点，按照国家统一部署，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度”。
　　与此同时，农业转移人口市民化将加快推进。《总体方案》提到将“统筹推进户籍制度改革和城镇基本公共服务均等化”，并明确“依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益”。
　　“一个正义的、公平的空间资源分配，一方面要给中等收入群体创造更好的生活环境，居住用地要增加，公共服务要增加。”李晓江说，“另一方面，这个城市要开放包容，要容得下各种生产生活方式，比如城中村、夜市、沿街的摊档，其实都是弱势群体、低收入群体生活生产的空间，对这部分人要包容。”
　　“所谓共同富裕，在不同阶层里面，我觉得就是各得其所。”他说。
　　说到底，城市的核心始终是“人”。如何满足千万人口日益增长的美好生活需求？如何让在城市生活的人各取所需、公平发展？“城市越大，责任越大”，这些命题将随着人口和经济持续向城市集聚而愈发复杂。
　　随着公园城市示范区建设持续深入，这座超大城市或许能为更好地推进以人为核心的新型城镇化，提供一些有益经验。