改制带来发展困境 河南公立医院改革重返“公立”之路

每经记者 李可愚 每经编辑 陈 星 孙志成
　　说起民营医院，你首先想到的可能是“莆田系”的“不靠谱”；而提到公立医院，你脑海中浮现的恐怕又是永远挂不上的专家号和就诊5分钟就把你打发走的医生。
　　谁的存在更能适应社会的需求？也许没有标准答案。
　　有意思的是，20年前为谋求发展纷纷改制的公立医院，如今已有不少正悄悄地“改回来”。
　
　河南明确公立医院不得改制
　　1月22日，河南省2019年全省卫生健康工作会议在郑州召开。当地媒体刊发的一则会议报道披露了一个重要信息。
　　据大河报1月25日报道，河南省卫健委党组书记、主任阚全程在会议上对公立医院改革作出明确表态：“改革不是改制，凡是改制的，要由政府收回或新建。”此外，1月22日的河南新闻联播显示，此次会议指出：无法收回的要新建，必须确保公立医院成为保障基本医疗卫生服务的主力军。
　　《每日经济新闻》记者注意到，河南省曾是公立医院改制的“急先锋”，洛阳、许昌、新郑，这些河南省内的城市曾经掀起过一轮又一轮的“医院改制旋风”。
　　比如，2010年，洛阳市被确定为全国公立医院改革试点城市，随后洛阳市中心医院、洛阳市妇女儿童医疗保健中心等14家市属公立医院进行了产权制度改革，由政府办公立医院改为民办非营利性医院。
　　不过，在新的政策要求下，河南省迅速转身。2016年发布的《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》明确，规范公立医院改制，原则上政府创办的传染病院、精神病院、职业病防治院、妇幼保健院和妇产医院、儿童医院、中医医院（民族医院）等不进行改制。
　　2016年，改制8年的许昌市中心医院回归公立身份。洛阳多家已经完成改制的医院也已逐渐回归公立属性，产权陆续被政府收回。2018年10月11日，洛阳市人民政府分别与洛阳市第一人民医院、洛阳市第二中医院签署产权转让协议。这标志着这两家医院正式回归公立医院序列，恢复公益属性。2017年，洛阳市中心医院、洛阳市妇女儿童医疗保健中心也先后恢复公益属性。
　
　改制给医院带来发展困境
　　为什么要改回来？这与改制后带来的种种困境有关。
　　公开报道显示，河南省此前曾在多地进行公立医院改制试点，由社会资本对公立医院进行直接股权收购，或通过共同设立医院管理公司进行间接持股。但在此过程中，由于区域分工、功能定位不清晰，规模扩张较大，医疗服务资源利用效率不高等原因，导致部分改制后的医院服务质量得不到居民认同；少数地方还存在与基层医疗卫生服务机构争夺基层诊疗资源的问题。不仅如此，待遇问题也被医护人员所诟病。
　　记者了解到，洛阳在推行公立医院改制时大多采取了员工持股的方式解决产权问题。改制医院的内部股权分配多采用“三三制”，即普通职工、业务骨干和管理层各占1/3的股份。最终形成员工持股、技术骨干和管理层控股的医院股权结构。
　　而员工持股方案在实际操作中暴露出不少问题。在一些改制医院，少数管理者独占了应分给职工的股份。2011年初，洛阳某医院成为由单位职工控股的医院，改制后，院长一人独占85%的股份。
　　此外，政府也对改制医院“断奶”。
　　2010年，洛阳市一家大医院的妇产科以公立医院身份申请并获得500万元科研经费。2011年改制后，其他科室在申请该项目时，上级部门告知：该项目主要针对公立医院，改制后只能以民营医院身份参评。
　　2011年，洛阳市政府还明确，政府对改制医院的财政供给会在改制6年后取消。
　　而对于患者来说，由于改制后的医院可对医疗服务采取“市场调节价”，这就意味着这些医院有可能开出过高的账单，使得患者的治疗成本被推高。
　　在洛阳当地的“百姓呼声”政务留言板上，记者就发现了一条2016年11月提交的投诉：“洛阳XX医院（一家经过改制的医院）乱收费，拔两根克氏针（骨折用的固定针）要816元，没有用任何医疗器械，只用老虎钳像拔钉子一样。”而当地相关部门给出的回应则是“非公立医疗机构医疗服务价格实行市场调节。该医院属于非公立医疗机构，其收费标准实行市场调节价。”
　
　宿迁重建公立医院体系
　　不仅洛阳，曾被视为医改标杆的江苏省宿迁市也在重返“公立”之路。
　　宿迁曾经将市内所有公立医院“卖光”，但从2011年开始，宿迁就筹划要建一批大型公立医院。
　　为何宿迁又要将公立医院建起来？记者注意到，2006年发布的一份引起社会热议的《北大课题组宿迁医改调研报告》就指出，我国原有的覆盖城乡的三级医疗服务网络，初衷是为了通过转诊体系有效配置医疗资源，防止病人的趋高倾向。
　　但宿迁在鼓励医院竞争和引入社会资本办医的同时，违背了医疗卫生的特殊性，完全打破了原有的三级网络和转诊体系。导致宿迁市医疗机构过度供给，必定诱导过度需求，使老百姓医疗负担加重；而且，大大小小的医院，都在相同的层次上进行竞争，功能没有划分，导致医疗资源的浪费和无效率。
　　今年1月9日，在该市召开的2019年宿迁市民生实事项目实施意见专题发布会上，相关负责人表示：全方位提升基层医疗服务能力，每个县区规划建设1~2所公办区域医疗卫生中心，加强优质医疗资源供给。
　　值得注意的是，有关负责人强调：“（卫生中心）在科室设置、诊疗范围等方面参照《二级综合医院基本标准》设置管理，开放部分三级手术。”
　
　国企医院已成医疗投资新市场
　　“东宿迁、西洛阳”，作为曾经公立医院市场化改革的“猛将”，这两地都已掉头，医院改制是否已无投资空间？
　　记者注意到，当前正在全国范围内逐渐推开的国企医院改革，将成为现阶段医院改制的“主战场”。
　　截至2018年，中国还有2000多家未经过改制的国企医院，根据此前的规划，这些医院将与国企彻底脱钩。
　　2017年8月，六部门联合印发《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》就明确：“2018年年底前基本完成企业办教育机构、医疗机构集中管理、改制或移交工作。”
　　2018年3月，国资委等三部门下发《关于进一步推进国有企业独立工矿区剥离办社会职能有关事项的通知》，明确提出，大型独立工矿区企业办医疗机构应尽可能移交地方政府、专业化机构或企业管理，从2019年起不得以任何方式向医疗机构提供补贴。
　　而从各大民营资本巨头此前的布局来看，国企医院的改制也早已成为其主攻方向。
　　2016年12月，复星医药与泰康保险共同参与了徐州矿务集团所属全部医疗机构的重组，包括徐矿总医院、徐矿一院、徐矿二院等共19家医院。
　　据不完全统计，2016年至今，民营资本已完成20多项国企医院收购，其中超过10项是多家医院整体打包出售。