售电市场冲动考验地方监管智慧 华电陕西一电厂“超卖”电量引纷争
每经记者 苏杰德 毕华章 每经编辑 陈俊杰
“两个专业选手犯了一个业余错误。”在华电陕西一位营销负责人看来，近几个月华电集团旗下瑶池电厂与几家售电公司之间的纠纷颇显“业余”。
今年下半年陕西直供电售电市场一度出现“对峙”局面：瑶池电厂与售电公司签订购售电意向性协议，但之后却表示不能按照协议履行；售电公司认为其“违约”，甚至指责电厂行为“严重扰乱市场秩序”。
近日，《每日经济新闻》记者通过采访核心当事人了解到，两者本来合作顺利。瑶池电厂以相对低价获得市场份额，售电公司购得低价电，各取所需。但在双方的意向性协议提交给相关部门之前，陕西省发改委为防止恶意竞争，一纸通告限定了电厂交易的额度。根据该规定，瑶池电厂签约额度已达到了其能够交易限额的近10倍。瑶池电厂与售电公司的“僵持”由此开始，作为直接监管机构的陕西省发改委也面临一场监管智慧的考验。
为何要在交易过程中发文限制交易量？近日，陕西省发改委回复《每日经济新闻》记者称，目的是防止在陕西省电力供大于求的背景下，发电企业为抢夺电量而恶性竞争，导致价格剧烈波动等情况。
●僵局博弈：售电公司控诉电厂“违约”
9月11日，《每日经济新闻》记者在北京华电集团大厦的酒店里见到了一脸愁苦的吴风（化名）。交谈过程中，吴风不时接到电话——与电厂交涉，也要安抚客户。
5月份，吴风的售电公司与华电旗下瑶池电厂签订了超过20亿度的购售电意向性协议。6月29日，双方所签协议交至陕西省发改委相关部门。本以为这次合作可以顺利完成，但在8月5日，瑶池电厂相关工作人员在未经任何协商的情况下向吴风发送说明函要求单方终止上述协议。
当时瑶池电厂方面给出的原因是签订的协议降价幅度太大，想要提高交易价格。吴风说，对于电厂的终止要求，售电公司显然不会同意。
对于瑶池电厂的做法，吴风的公司立即作出了“回击”。8月6日，也就是瑶池电厂发函的第二天，吴风所在公司给瑶池电厂发去律师函，要求继续履行协议。同时，也向陕西省发改委反映这种终止协议的行为属于“毁约严重影响市场秩序”。双方争执逐步升级。
就协议效力，华电陕西一位营销负责人认为，这是一个意向性协议，其中有两个关键要素：意向性协议上面写明，要经过陕西省发改委组织的安全校核等环节在网站上公布以后，才具备法律效力；电量要以电网公司的校核数为准。
“这是一个意向性协议，协议上也写明了生效条件。现在很多人认为，‘签字画押了就生效’，这是一个不完全准确的表述。”上述负责人表示，如果写明了生效条件，那么只有生效条件满足以后，才真正具有法律效力。
在电力市场交易中，未经交易机构成交确认的购售电意向性协议是否具有约束效力？陕西省发改委回复《每日经济新闻》记者称：“未经交易机构成交确认、我委官方网站发布的购售电意向协议并非市场出现结果，我们不予认可。”
不过，吴风认为，双方协议“白纸黑字”，陕西省发改委公布的电量也是以这份意向性协议的内容为依据。在市场交易中，双方签订的协议应该理应有效。如果没有效力，售电公司也不会根据这个协议内容与下游客户签订相应的合同。
更为重要的是，如果不能够按照约定的价格卖电，吴风的售电公司有可能遭受严重损失。吴风介绍，他们比照与发电公司的签约价格同下游客户签订协议。一些下游用电企业用户为了稳妥起见，还要求吴风所在公司预付了上千万元的交易保证金。如果协议不能按时执行，售电公司面临的不只是保证金收不回的风险，还可能会被下游客户追责索赔。
双方商议无果，8月和9月，吴风先后两次前往华电集团寻求解决方案，希望华电集团督促旗下公司履约。
●超额争议：两个专业选手犯了一个业余错误
实际上，瑶池电厂与吴风的售电公司之所以出现纠纷，既与各方决策有关，也与陕西省发改委出台的新规定有直接关系。
上半年，华电陕西的多家电厂获得的售电市场份额较小，下半年便铆足了劲去争夺市场。上半年每度3毛多的电，瑶池电厂这次平均每度降价超过1毛，其承诺的交易价格之优惠前所未有。
价格攻势下，瑶池电厂的协议电量大增。发电厂获得市场份额，售电公司获得低价电，各取所需。但是，撮合交易还在进行的过程中，6月14日，陕西省发改委发布公告明确“本次交易（下半年电力直接交易）中除延安地区以外的发电企业与大用户签约电量，可按照各自装机容量占比（剔除延安地区装机容量）对应的签约电量上浮30%与售电公司或电力用户签约。”
对于瑶池电厂400MW的装机容量来说，其下半年交易额度最大为3.5亿度左右，这个额度约为其已经签约意向性协议电量的十分之一。
当时，无论是售电公司还是下游客户都对这个规定表示了担忧，生怕影响交易。吴风称，新规定出来后，公司立即与瑶池电厂沟通，对方表示其代表的是瑶池电厂和华电陕西，上述规定要求的限额在其售电范围内，其可以通过华电陕西内部协调其他电厂予以消化分配。
而且，电厂和售电公司也有自己的考虑。按照新规定执行的话，发电厂损失争来的市场份额，售电公司或损失上千万元的保证金。几经商议，双方仍提交了原来的协议申请交易。
提交协议后的两个多月里，瑶池电厂和吴风几乎每天都要通电话，不断商议解决方案。但不管哪种方案，都绕不过陕西省发改委6月施行的这条限制性规定。
陕西省发改委方面介绍：“瑶池电厂递交签约的意向性协议电量超过130%限额，违反本次交易公告规定，我委要求瑶池电厂将超出的电量退出，随后瑶池电厂给我委书面报来退出电量涉及的用户清单。”
当吴风人还在北京寻求解决方案的时候，9月11日，陕西省发改委公布了下半年自主协商模式电力直接交易第一次成交结果。这次公示结果与吴风公司签订的协议电量差距甚大。瑶池电厂实际成交量仅为3.58亿度，约为与全部售电公司所签意向性协议电量的十分之一。而协议电量中，超过18亿度是瑶池电厂与吴风公司签订。
上半年没有额度限制，只要安全上没问题，双方签多少就认多少。上述华电陕西营销负责人说，但是下半年公告的和上半年规则不一致，“这个说白了，是一种典型的情势变更”。他介绍，受到限额影响的不止是瑶池电厂一家，还有几家电厂签订的意向性协议也超过了限额。
该人士认为，目前面对的情况是一个复杂的局面，但绝对不是华电陕西单方面造成的情况。他表示，在签意向性协议时，协议双方应该说本来就带有一定的不确定性因素在里面，“不管是瑶池电厂也好，售电公司也好，他们应该是很清楚这个不确定因素的”。
“要说有过错，也是售电公司和电厂这两个专业选手犯了一个业余错误。”上述华电陕西营销负责人在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，瑶池电厂与售电公司双方都是资深的业内参与者。
●市场震荡：有售电公司丢了客户还难赚钱
第一次交易结果公布的同时，陕西启动了第二次交易。吴风继续奔走，希望获得足够份额的电量，收益暂且不考虑也要留住客户。
9月17日，二次交易结束，吴风公司约18亿度的电量终于有了着落。华电陕西的电厂因为额度限制只接了一部分，大约7亿度电量，剩余10亿度左右的电量由其他发电集团接手。
“这比原来预计的要好多了。”9月18日，吴风叹了一口气后，在电话另一头告诉《每日经济新闻》记者。
二次交易价格相比之前，无论是售电公司与发电厂，还是售电公司与下游客户，整体交易平均价提升不少。吴风的售电公司在此前协议的基础上每度电让利给瑶池电厂3厘，这7亿多度的电量就让利200多万元。另外10亿多度电量，其他发电集团的电厂每度电给降了5到6分钱。
“总体上说，这个事情大家都是希望磨过去。但是，今年这个事儿把人折腾的够呛。”这几个月的时间里，吴风没有睡过几次好觉。
在吴风看来，“直供电市场肯定有一个从不规范到规范，从野蛮成长到有序发展的过程”。
不过，有些中小型售电公司并没有像吴风这样的“运气”，既没有获得足够电量，也损失了大客户。
记者了解到，今年下半年第一次交易的意向性协议中，多家售电公司与瑶池电厂签订的电量都出现未成交的情况。
“第一次交易公示的结果中，多家售电公司1度电都没有。”一位知情人士介绍。无奈之下，在二次交易中，这些售电公司选择其他发电企业。不过，经过此次售电波折，有售电公司合作的用电企业流失了。一家售电公司负责人透露：“我们流失了8家下游客户，第二次可签约的电量只有第一次的10%左右。”
这些售电公司遇到的问题，也有受到其他因素影响的情况。陕西电力交易中心7月12日发布一则通知，以备案合同缺少售电公司法定代表人签字为由，要求售电公司与电厂继续签署证明材料。
但是，有售电公司在致华电集团的律师函中称，“华电瑶池一直以各种理由推诿，拒不签署前述文件，不配合售电公司进行协议备案工作”。
7月17日，陕西电力交易中心以这家售电公司与电厂未签署证明材料为由，宣布6月29日的备案合同无效。
对于陕西电力交易中心的规定，部分售电公司颇有怨言，并对其发布的时间节点等问题提出了疑问。“陕西电力交易中心在7月12日前，并没有明确向市场公告‘缺少法定代表人或授权代表人签字的合同无效’，且陕西电力市场上半年电力交易中，缺少法定代表人或授权代表人签字的合同均未被认定为无效，并正常地进行了交易。”
上述知情人士认为：“电力交易中心如修改交易规则，设置交易条件，应提前告知，不应该临时改变交易规则，设置交易条件。在修改交易规则、设置交易条件之前，已签署和备案的合同应不受影响，认定为有效。”
●监管初衷：为防恶意竞争要求限额交易
针对华电瑶池电厂与多家售电公司出现争议一事，陕西省发改委回复了《每日经济新闻》记者的提问。
陕西省发改委方面在回复内容中提到，6月14日，其在官网上发布的《陕西省2018年下半年电力直接交易有关事项的公告》，已经明确了有关上浮30%与售电公司或电力用户签约的规则。
半个月后的6月29日，陕西省发改委收到各市场主体递交的意向性协议。经统计后，发现瑶池电厂递交的已签约意向性协议电量超过130%限额，违反本次交易公告的规定。
因此，陕西省发改委要求瑶池电厂将超出的电量退出。随后，瑶池电厂给陕西省发改委书面报送退出电量涉及的用户清单。
最终，在9月11日，陕西省发改委在官网发布了今年下半年第一次交易的成交结果。
对于市场所关心的出台限额政策的原因，陕西省发改委表示，对发电企业签约电量设置上限，是充分考虑了陕西电网网架结构、电源支撑、系统调峰需要等实际情况。经与西北能源监管局、国网陕西省电力公司、陕西电力交易中心多次协商后制定的规则。
“此举的目的是为了防止在陕西省电力供大于求的背景下，发电企业为抢夺电量而恶意竞争、导致价格剧烈波动等情况。”陕西省发改委表示。
目前，由于首次交易并未完成预计的交易量，剩余约55亿度电量已经纳入二次交易。
在开展今年下半年第一次交易过程中，监管部门严格按照交易规则和公告进行市场出清，将有关电厂超出规模电量与未提交电量一并开展二次交易。同时，已达到电量上限的相关电厂不得参与二次交易。
陕西省发改委表示，其考虑了一次交易中出现的情况，与西北能源监管局、国网陕西省电力公司、陕西电力交易中心协商后，决定继续按照下半年既定原则，保持规则的一致性。如果二次交易还未完成交易电量，将考虑通过下半年集中竞价模式完成全年电力直接交易电量规模。
目前，陕西省发改委已要求交易中心抓紧完善交易技术支持系统。具备条件后，将实现在交易平台上提交意向协议，通过技术支持系统过滤超签电量，进一步促进交易规范有序开展。
●电改摸索：价格战中考验监管智慧
从2014年底至今，陕西省电力直接交易改革正在不断推进并完善。在新一轮电力市场化改革如火如荼之际，陕西售电市场从2017年开始慢慢走向成熟，吸引了各方资本参与。
今年陕西电力直接交易电量规模为400亿度，上、下半年各200亿度。全年采用双边协商+集中竞价方式组织，两种形式组织的电量规模分别为300亿度和100亿度。
《每日经济新闻》记者获悉，自2014年11月陕西省开展电力直接交易工作至今，共完成直接交易电量900亿度，为参与的电力用户节约购电费用35.6亿元。
但在市场发育前期，发电厂、售电公司等参与主体如何通过市场手段实现有序博弈，实现资源的有效配置；相关政策如何实现适时、适度引导，也考验着参与方和监管机构。
瑶池电厂之所以降价竞争，也有自己的苦衷。上述华电陕西营销负责人介绍，陕西省去年全社会发电和用电量1700多亿度。但是，包括水电、新能源在内，陕西全社会的装机容量达到3800多万千瓦，装机负荷远超过陕西省的用电量。“电厂压力很大，供应远远大于需求。所以，现在电厂是拼内部管理，拼设备的能耗水平。谁的管理水平高，谁的内部成本低，谁就能活下去。”
在这种局面下，发电厂对售电市场格外看重。长期关注电改的电力行业研究专家展曙光介绍，目前在售电市场上，其他省份的做法一般是限制某一主体占各售电市场的份额不超过一定比例，比如15%、30%，这么做是为了防止出现垄断的问题。但像陕西省的这种规定，比较少见。
值得注意的是，《每日经济新闻》记者简单统计陕西上半年自主协商直供电结果发现，上半年同样是约150亿度的交易规模，大唐陕西的几家电厂获得了超过60亿度的份额。华电陕西下半年的角色与上半年的大唐陕西类似。
不过，与上半年相比，陕西下半年电价下降幅度明显，下半年第一次交易价格不同类型用户电价下降了7%到11%左右。瑶池电厂与吴风所在公司签订的价格遵循量大价优的原则，降价幅度更大。
目前来看，电厂的这种“价格战”无疑让下游用电企业获得了实惠，而成本控制更好的发电企业在市场竞争中具有优势。
一位不愿具名的陕西龙头售电公司总经理表示，直供电改革，需要放开价格、放开交易量，减少干预市场的行为。他认为，上半年没有限制交易额度，但下半年却要限制。这从某种程度上来说保护了上半年获得优势的电厂。
“在不影响电网安全的前提下签订协议，应该给市场各个主体更多的灵活性和自由选择权利。这样才是市场。”华北电力大学经济与管理学院副教授刘喜梅说。
对于监管智慧的提升，刘喜梅告诉《每日经济新闻》记者，政府部门应该制定战略规划，根据全年经济运行情况或者是市场的发育程度、交易实际情况来确定可交易电量的扩张。它可以根据市场的运行状态提前给市场一个信号，这样有利于电力市场参与主体能按照一个稳定的信号来调配自己的生产经营或者营销模式。
