地铁建设严禁以债务资金作项目资本金 财政资金占总投资比重不得低于40%

每经记者 张钟尹 每经编辑 陈 旭
　　轨道交通申建门槛提升后，势必对各地基础设施投资的方方面面产生重大的影响。
　　根据国务院7月13日发布的《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（以下简称意见），申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入、地区生产总值分别由100亿元、1000亿元调整为300亿元、3000亿元。
　　意见指出，由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。
　　意见明确，除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。
　
　财政资金投入不低于40%
　　根据2016年5月发改委和交通运输部联合印发的《交通基础重大工程建设三年行动计划》，2016年~2018年重点推进项目中，在城市轨道交通方面，将重点推进103个项目前期工作，新建轨道交通2000公里以上，总投资额达1.6万亿元。
　　根据中国城市轨道交通协会发布的《城市轨道交通2017年度统计和分析报告》，去年中国内地城轨交通完成建设投资4762亿元，在建线路长度6246公里，在建项目可研批复投资额累计38756亿元。
　　在投资级别达到几千亿元的城市轨道交通领域，财政资金一直是主要的资金来源。对本次意见明确项目财政资金投入在总投资中不得低于40%，中国社会科学院财经战略研究院副研究员何代欣向记者解释说，规定财政资金的投资比例，主要有两方面原因：一是地铁建设的资金需求大，建设周期长，财政资金投入是工程建设和质量的重要保障，低于一定比例财政资金可能会给建设方形成压力，也可能造成项目进展迟滞。
　　更重要的是，何代欣强调，该项规定也是出于防范地方政府债务风险的考虑。基础设施投资对资金的需求量大，给地方政府债务还本付息带来压力。当前一些地方政府债务规模较大，过度超前的项目会加剧财政负担，造成新的不确定性风险。考虑到地方的财政状况，本次意见的出台，是让地方政府量力而行，一些不具备财政资金投入能力的地方政府就不会匆忙上地铁项目。即使有迫切需求，也会更加谨慎地评估项目的可持续性。
　　国家发展改革委综合运输研究所所长汪鸣、副主任王杨堃撰文指出，城市轨道交通建设、运营要与地方财力相匹配，否则会加重地方财政负担，影响到供给侧结构性改革的深入推进。当前经济高质量发展阶段对主动防范和化解地方债务风险提出了更高的要求，需要进一步强化对城市轨道交通投资、建设、运营维护各环节、全流程的动态监管，做好精细化管控。
　
　专家：城市轨交PPP需慎重
　　严控地方政府债务风险是此次提高地铁申报门槛的重要考虑之一。
　　意见明确，进一步加大财政约束力度，按照严控债务增量、有序化解债务存量的要求，严格防范城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债。
　　当前许多城市地铁建设考虑或已经采用PPP模式进行，单条地铁线路总投资通常超过百亿元。
　　根据广发证券统计，发改委于2015年、2016年分三批向社会公众推介PPP项目，其中，涉及城市轨道交通项目57个，项目数量虽不多，但单体投资规模巨大，三批轨道交通项目投资金额总计超过万亿元。
　　当前，PPP模式中不规范问题仍存。去年底，为防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金［2017］92号），对PPP项目库进行集中清理。
　　今年4月底，财政部发布《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》，在示范项目中，共有6个地铁PPP项目被要求整改，涉及总投资约1688亿元。
　　这6条地铁分别是：北京地铁轨道交通16号线和14号线，投资额分别是495亿元和445亿元；云南省昆明市轨道交通4号线和5号线工程项目，投资额分别是266亿元和193亿元；徐州市城市轨道交通1号线一期工程项目，总投资162.78亿元；苏州市轨道交通1号线工程项目，总投资126.1亿元。
　　中国城市轨道交通协会常务副会长周晓勤曾表示，对于PPP涌入轨道交通领域需慎重推广。一方面，轨道交通建设成本高，城轨交通特别是地铁的工程造价近年来持续增长，一些城市的平均单位综合造价从过去的每公里5亿~8亿元，提升到现在超过每公里10亿元。另一方面，地铁后期运营成本居高不下，而资本又是逐利的，因此对社会资本过度参与城市轨道交通，一定要慎之又慎。